Нажмите "Enter" для пропуска содержимого

Прийт Пикамяэ: референдум о браке обнажил подводные камни в Конституции

Прийт Пикамяэ. Автор: Erik Peinar

Желание правительственной коалиции провести референдум для выяснения общественного мнения по вопросу о том, должен ли брак остаться союзом мужчины и женщины или же его можно определить и иным образом, выдвинуло на первый план положение Конституции, обращать повышенное внимание на которое раньше не было особой причины, пишет бывший председатель Государственного суда Прийт Пикамяэ.

Референдум, конечно, не является чем-то невиданным в демократической практике Эстонии. До настоящего времени он проводился два раза: для одобрения действующей Конституции в 1992 году, а затем по вопросу о вступлении в Европейский союз в 2003 году.

Однако в обоих указанных случаях речь шла либо о принятии Конституции как таковой, либо о внесении в нее изменений, и не было причины задаваться вопросом, как следует понимать регулирующее референдумы положение Конституции (статья 105), если речь не идет о формальном изменении самой Конституции.

В связи с этим неудивительно, что и среди юристов нет единодушия по поводу того, как следует интерпретировать данное положение, потому что, в общем и целом, запланированный на следующую весну референдум в представленном общественности виде впервые дал повод основательно углубиться в формулировку статьи 105 Конституции.

Исходили из внешнего критерия

Видимо, нет причин скрывать, что данное положение Конституции не лишено проблем. Вопросы, которое оно вызывает, можно в широком плане плане разделить на три части. Во-первых, разграничение двух форм референдума, который может проводиться по поводу законопроекта или иного вопроса государственной жизни. Во-вторых, вопрос об обязательности результата референдума для государственных органов. В-третьих, вопрос об отсутствии кворума при принятии народного решения.

В первую очередь следует отметить, что ни в самой Конституции, ни в прочих законах, регулирующих порядок проведения референдума, не прописано, как следует отличать постановку на референдум законопроекта от вынесения на референдум иного вопроса государственной жизни.

«Риск внеочередных выборов обоснованно считали сдерживающим фактором, чтобы Рийгикогу не спрашивал слишком легкомысленно мнение народа в ситуации, когда право принимать законы дано народом самому парламенту».

Похоже, что в данном случае по умолчанию исходили из т.н. внешнего критерия, т.е. того, как Рийгикогу на свое усмотрение оформит соответствующее решение.

Точнее говоря, это означает, что если на референдум ставится законопроект, результатом которого предположительно станет одобрение народом какого-либо нового закона или изменение уже существующего, то речь идет о вынесении на референдум законопроекта. В случае прочего вопроса государственной жизни законопроект на референдум не ставится.

Однако сама Конституция, увы, увязывает эти две формы референдума с кардинально отличающимися юридическими последствиями для парламента. Та же статья Конституции предусматривает, что если большинство проголосует против поставленного на референдум законопроекта, то необходимо провести внеочередные выборы в Рийгикогу. Однако если на народное голосование ставится прочий вопрос государственной жизни, не содержащий одобрение какого-либо законопроекта, то парламенту можно не бояться внеочередных выборов.

Риск внеочередных выборов в данном контексте обоснованно считали главным образом сдерживающим фактором, чтобы Рийгикогу не спрашивал слишком легкомысленно мнение народа в ситуации, когда право принимать законы дано народом самому парламенту. Во введении такого регулирования, несомненно, сыграл свою роль и ранний исторический опыт Эстонии во время первого периода независимости.

Во-вторых, запланированный на следующую весну референдум ясно высвечивает проблематичность данного регулирующего положения в ситуации, когда вопрос, который хотят поставить на референдум в качестве прочего вопроса государственной жизни, затрагивает по своей сути проблему, правовое регулирование которой содержится в действующем законодательстве.

Так, действующий Закон о семье (ч. 1 ст. 1) однозначно устанавливает, что брак заключается между мужчиной и женщиной, поэтому планируемый для референдума вопрос в той формулировке, в какой он к настоящему моменту был представлен общественности, не означает, по сути, ничего иного, кроме выяснения мнения народа о том, должно ли так оставаться и в будущем, или же это можно регулировать и иным образом, например, разрешив однополые браки.

Соответственно, хотя планируемый референдум внешне не является вынесением на народное голосование законопроекта, есть причина изучить, не является ли он таким по существу.

С одной стороны, конечно, можно аргументировать, что в ситуации, когда законодательство превратилось в основной механизм регулирования общественной жизни в современном обществе, наверное, невозможно найти ни одной сферы, которая не была бы уже урегулирована законом. Так, референдум по поводу допустимости строительства в Эстонии атомной электростанции, который часто приводят в качестве классического примера проблемы «прочего вопроса государственной жизни», в конечном счете означал бы, по всей вероятности, изменение того или иного закона, чтобы реализовать волю народа.

С другой стороны, согласие с вышеприведенным аргументом означало бы одновременно согласие с тем, что статья 105 Конституции, которая предусматривает внеочередные выборы в виде направленной против Рийгикогу санкции за отклоненный на референдуме законопроект, не имеет реального содержания, потому что задействование этого механизма зависит лишь от того, в какой форме парламент решит провести референдум.

Сомнительно, что смысл данной нормы Конституции заключался в том, чтобы оставить парламенту такое пространство для маневра. Все-таки Конституция скорее предполагает четкое разграничение двух форм проведения референдума, потому что иным образом невозможно объяснить разницу в правовых последствиях, которые связаны с этими двумя формами.

«В действительности, в это положение Конституции — сознательно или неосознанно, — вписана очевидная коллизия между двумя суверенами — с одной стороны, народом, а с другой — парламентом».

Соответственно, можно было бы исходить из представления, что если выставляемый на референдум вопрос прямо и непосредственно затрагивает изменение некоего действующего закона, или оставление его в неизменном виде, или, в качестве альтернативы, введение нового законодательного регулирования, то такой референдум можно провести только в форме референдума по законопроекту.

Однако вышеуказанная проблема тесно пересекается со следующей проблемой, касающейся интерпретации статьи 105 Конституции, согласно которой результат референдума является обязательным для государственных органов.

Вполне понятно, что с помощью данной фразы хотели подчеркнуть особый статус референдума в сравнении с другими механизмами принятия решений в ситуации, когда народ, согласно Конституции, является высшим носителем власти (ст. 1), а вся легитимность государственной власти исходит от народа (ст. 56).

С другой стороны, нет полной ясности в том, каковы границы обязательности результата референдума для парламента, компетенция которого вводить правовые акты, по Конституции, также является неоспоримой. В действительности, в это положение Конституции — сознательно или неосознанно, — вписана очевидная коллизия между двумя суверенами — с одной стороны, народом, а с другой — парламентом.

В положениях Конституции, регулирующих вопросы государственного устройства, такой ситуации хорошо удалось избежать благодаря тому, что Рийгикогу как законодательный орган избирается непосредственно народом, а все прочие государственные органы получают свой мандат от парламента. Таким образом четко устанавливается центральная, а в каком-то смысле и высшая роль Рийгикогу в отношении других государственных органов, предотвращая тем самым возможные споры между ними, но в случае референдума, похоже, здесь остановились на полпути.

Речь идет о том, что статья 105 Конституции разрешает данный конфликт только частично. С одной стороны, она довольно логично предусматривает, что если выставленный на референдум законопроект не получит большинства голосов, то парламент нужно распустить. Таким образом здесь однозначно отдается приоритет воле народа как высшего носителя власти.

Напротив, как уже отмечалось, Конституция не предусматривает таких последствий в случае выставления на референдум прочего вопроса государственной жизни, поэтому состав Рийгикогу, инициировавший такой референдум, в любом случае сохранит свою позицию независимо от результата народного голосования.

Одновременно Рийгикогу благодаря этому сохраняет и свое право принимать решения в качестве законодателя. Это означает, в частности, что в парламенте может и не появиться политического большинства, абсолютно необходимого для принятия законов, реализующих результаты референдума.

Следует учитывать и то, что, согласно самой Конституции, депутат Рийгикогу свободен в осуществлении своего мандата (ст. 62). Этот принцип полностью сохраняет свое действие и после выяснения результата референдума по прочему вопросу государственной жизни. По этим причинам не до конца понятно, что имеется в виду в Конституции, которая постулирует обязательность результата референдума в том числе и для парламента.

Разумеется, у парламента всегда остается моральная ответственность, но последней не всегда достаточно, чтобы склонить большинство депутатов к узакониванию варианта решения, поддержанного народом. Это показывает хотя бы недавняя сага с одобрением выхода Великобритании из состава Европейского союза в британском парламенте, хотя ни малейших сомнений в воле народного большинства там не было. Как известно, решение, касающееся договора о выходе из ЕС, было принято там только после новых парламентских выборов.

Референдумы без минимальной явки необычны

Скажем несколько слов и об отсутствии требования минимальной явки на референдуме. Поскольку Конституция предусматривает, что поставленный на референдум вопрос решается большинством голосов от принявших участие в референдуме, она однозначно устанавливает, что требования минимальной явки на референдуме нет. Соответственно, его не может ввести и парламент своим законом, потому что такой закон противоречил бы Конституции.

«Ясно, что при явке ниже определенного процента участия сложно говорить, что голосование отражает волю народа, поэтому референдумы без требования минимальной явки редко встречаются в мировой практике».

Однако на практике отсутствие требования минимальной явки означает не только то, что на результат референдума не влияет число воздержавшихся или испорченных бюллетеней, но и то, что результат референдума действителен независимо от количества людей, которые примут в нем участие.

Если довести эту ситуацию до абсурда, то Конституция считает результат референдума действительным, даже если на нем проголосует всего десяток человек. Ясно, что при явке ниже определенного процента участия сложно говорить, что голосование отражает волю народа, поэтому референдумы без требования минимальной явки редко встречаются в мировой практике.

В целом, положение Конституции о референдумах можно считать проблематичным по целому ряду пунктов. Это могло быть частично связано с тем, что из-за быстрого темпа работы конституционной ассамблеи просто не успели всесторонне взвесить все нюансы, связанные с данным положением.

С другой стороны, поскольку речь идет о проблемных местах, связанных с положением в Конституции, то их можно исправить только путем изменения самой Конституции.

В любом случае было бы разумно обдумать возможность ограничить референдумы только принятием решений по поводу законопроектов, результатом отклонения которых на народном голосовании были бы новые пардаментские выборы, чтобы предотвращать намеренное злоупотребление двумя разными формами референдума и возможные внеочередные выборы.

Наряду с этим следует подумать о создании института народного опроса для консультирования с народом по прочим вопросам государственной жизни, результаты которого не были бы обязательны к исполнению государственными органами. Дополнительно заслуживает обсуждения и введение требования минимальной явки на референдуме.

Среди прочего, нынешние политические дебаты дают ученым-юристам основание для обмена мнениями по поводу положения Конституции, обращать повышенное внимание на которое у них раньше не было особой причины.

Редактор:
Андрей Крашевский

Источник

Поделиться

Станьте первым комментатором

    Добавить комментарий